---

La préférence communautaire ou les illusions du protectionnisme européen

Auteur : Jean-François Jamet : économiste, ancien consultant auprès de la Banque mondiale, enseigne l’économie politique de l’Union européenne à Sciences-Po (http://www.jf-jamet.eu/).


Des voix d'horizons divers s'élèvent régulièrement pour défendre l'idée d'une préférence communautaire, définie comme le droit pour l'Europe de protéger ses produits, ses entreprises et ses marchés. Ce fut récemment le cas en France à l'occasion d'importantes échéances électorales. Ce retour à une approche protectionniste à l'échelle européenne est présenté comme un moyen de lutter contre les délocalisations et le dumping social et environnemental, mais aussi comme une mesure de rétorsion à la préférence accordée par certains pays comme les Etats-Unis, l'Inde ou la Chine à leurs propres entreprises.

D'un point de vue économique, ce discours est inquiétant : alors que les discussions sont actuellement bloquées à l'Organisation mondiale du Commerce (OMC) précisément parce que chaque pays se sent dans son droit et appelle à la réciprocité des efforts d'ouverture commerciale, il n'est pas inutile de rappeler les conséquences très négatives que pourrait avoir une surenchère protectionniste. Premier exportateur mondial, l'Union européenne est, de loin, le principal acteur de la mondialisation et a tout à perdre d'une guerre tarifaire. L'UE fait déjà l'objet d'un certain nombre de critiques, notamment sur la protection de son secteur agricole. D'un point de vue juridique, la préférence communautaire n'a pas de fondement dans les traités et serait sanctionnée à l'OMC.

L'UE ne se renforcera pas en rétablissant unilatéralement des protections commerciales mais en suivant les orientations suivantes :
- améliorer la compétitivité de son environnement économique pour favoriser le succès de ses entreprises dans la compétition internationale et le maintien de l'activité sur son sol ;
- promouvoir le développement des échanges internationaux ;
- prendre l'initiative d'accords multilatéraux sur le respect de règles communes en matière sociale, environnementale et de respect de la propriété intellectuelle.

Pas plus qu'il ne l'a été en Europe, le protectionnisme ne peut être la solution au niveau mondial. L'UE a créé un espace de libre-échange sans barrière protectionniste mais doté d'un ensemble de règles communes. Elle doit défendre la même approche au niveau mondial.

1.Une incompréhension face à la mondialisation ?

Une étude Eurobaromètre de 2003 sur la perception de la mondialisation par les Européens révèle qu'un quart d'entre eux jugent que l'Europe n'est pas assez protectionniste (graphique 1). La proportion est plus forte encore dans les pays les plus touchés par le chômage. La mondialisation s'y est vue imputer l'augmentation des inégalités et la destruction des emplois industriels peu qualifiés. De fait, les effectifs de certaines industries de main-d'oeuvre comme le textile ont décru très rapidement et les produits de ces secteurs sont désormais, pour une large part, importés. Les délocalisations n'expliquent cependant que 7% des 487 000 suppressions d'emplois décidées dans le cadre d'opérations de restructuration des entreprises de plus de 100 salariés de l'Union européenne en 2006.



Pourtant, s'il est incontestable qu'il existe des perdants de la mondialisation et que celle-ci conduit à une évolution de la structure productive et de la spécialisation des pays, il serait faux de penser que l'Europe la subit sans en tirer profit. La mondialisation détruit des emplois en Europe, mais en crée plus encore : ainsi, depuis 1999, alors qu'émergeaient des puissances commerciales comme la Chine et l'Inde, les exportations européennes vers le reste du monde ont augmenté de 11% par an en moyenne et le nombre d'emplois dans la zone euro s'est accru de 14 millions (soit une augmentation de 11,6%), le taux d'emploi passant de 59,7% à 64,5%.

L'illusion serait de croire qu'une économie peut rester immobile, se barricader sans s'adapter à l'évolution des besoins, des préférences, des technologies et de l'environnement concurrentiel. La mondialisation ne fait qu'accélérer ces changements, des changements douloureux pour certains, mais profitables à l'économie dans son ensemble. Le rôle de l'Etat est, dans ce contexte, de garantir la solidarité entre gagnants et perdants de la mondialisation au travers d'une protection sociale généreuse. Il doit aussi favoriser l'adaptation de l'économie et des personnes les plus exposées à la perte d'emploi ou à la sous-qualification, en renforçant son système de formation tout au long de la vie (notamment pour les chômeurs et les salariés en contrat de courte de durée), en aidant à la mobilité géographique et en garantissant une assistance individuelle dans le retour à l'emploi.

De même, il est démagogique de faire croire que la politique industrielle devrait reposer sur des mesures protectionnistes, c'est-à-dire que le protectionnisme pourrait faire office de politique industrielle. Une politique industrielle bien conçue n'est, en effet, pas destinée à subventionner des entreprises en difficulté sur les marchés internationaux (par des subventions directes qui conduisent à une forme de dumping) ou à masquer certaines de leurs faiblesses en protégeant le marché domestique (par des tarifs douaniers ou des réglementations techniques ad hoc). Ce type de mesures a surtout pour effet de limiter les incitations pour une entreprise à améliorer sa performance. L'Etat peut se comporter en investisseur (en prêtant des fonds à des conditions avantageuses ou en détenant une partie du capital d'une entreprise), mais cela implique qu'il ait une exigence de rentabilité. Il ne s'agit donc pas pour lui de se comporter comme un ange gardien des entreprises menacées, mais d'investir de façon exigeante dans des secteurs appelés à se développer, en favorisant en particulier l'émergence d'un tissu de petites et moyennes entreprises performantes (on pourrait ici réfléchir à la création d'un Small Business Act européen [1]). Autrement dit, il est incontestable que l'un des objectifs de la politique industrielle est de développer l'emploi, mais il faut prendre conscience du fait que l'argent public sera mieux utilisé à créer des emplois nouveaux et viables qu'à préserver artificiellement des emplois dans des secteurs qui ne sont plus compétitifs. Plus généralement, au lieu de créer des distorsions masquant provisoirement les faiblesses de l'économie mais compromettant son avenir, la politique industrielle doit s'efforcer de créer un environnement économique compétitif qui favorisera la localisation de nouvelles activités, l'investissement et l'innovation.

2.Une aspiration protectionniste paradoxale : premier exportateur mondial, l'Union européenne est le principal acteur de la mondialisation

Relancer l'idée d'un protectionnisme européen, c'est prendre le risque de mesures de rétorsion, donc d'un ralentissement de l'ouverture commerciale des pays où l'Europe exporte. L'hypothèse d'une surenchère dans l'utilisation des barrières tarifaires et non-tarifaires ne peut d'ailleurs être totalement écartée au moment où l'OMC est bloquée et le cycle de Doha menacé d'échec. Or, il importe de souligner que l'UE serait le premier perdant de cette situation dans la mesure où elle est de loin le premier exportateur mondial (graphique 2).



L'expansion de l'économie chinoise et d'autres économies émergentes a pu susciter certaines craintes quant à l'évolution des exportations européennes. Il est vrai que la part des pays émergents augmente dans le commerce international, mais cela n'empêche pas les exportations de l'Union européenne de croître à un rythme très soutenu : entre 1999 et 2006, elles ont doublé (graphique 3). L'ouverture des échanges permet en fait à l'Europe de bénéficier de la croissance rapide de l'économie mondiale.



Les Européens, et en particulier les Français, doivent prendre conscience de ce rôle moteur qu'ils jouent dans la mondialisation et des bénéfices qu'ils en tirent. Le graphique 4 montre à quel point les entreprises cotées allemandes et françaises sont internationalisées : elles réalisent un tiers de leur chiffre d'affaires sur le marché national, un tiers dans le reste de l'Union européenne et un tiers hors de l'UE. Par comparaison, les entreprises cotées américaines et japonaises réalisent une part plus importante de leur chiffre d'affaires sur leur marché national.

4. Répartition mondiale du chiffre d'affaires des entreprises cotées de différents pays









Plus généralement, le développement du commerce international alimente la croissance mondiale contrairement aux replis protectionnistes qui ont causé de nombreuses crises dans l'histoire. L'ampleur de la crise de 1929 s'explique, pour une part importante, par des mesures protectionnistes qui ont suscité une contraction brutale du commerce mondial, limité les possibilités de coopération politique pour sortir de la crise et favorisé le développement du nationalisme. C'est précisément pour ces raisons que les pays européens ont choisi pour garantir la paix de se doter d'un marché commun. C'est là un pilier de l'esprit communautaire qu'il ne faut pas oublier lorsqu'on aborde la question de la politique commerciale de l'Union européenne.

De ce fait, la préférence communautaire n'a pas de fondement juridique dans les Traités européens. L'alinéa 6 du Préambule du Traité de Rome suggère même qu'elle est contraire à l'esprit qui a guidé la construction européenne à ses débuts : "(...) désireux de contribuer, grâce à une politique commerciale commune, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux, (...) ont décidé de créer une Communauté économique européenne...". Le Traité instituant la Communauté européenne précise encore que l'objectif de la politique commerciale commune de l'Union européenne est de "contribuer, conformément à l'intérêt commun, au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et à la réduction des barrières douanières" (article 131). Il n'est donc pas étonnant que la Cour de Justice des Communautés européennes ait souligné, dans son arrêt du 10 mars 2005 [2], que la préférence communautaire était une considération politique sans valeur juridique : "Il est constant que la "préférence communautaire" est une considération à caractère politique [...].Toutefois, ainsi que la Cour l'a déjà précisé, cette préférence ne constitue aucunement une exigence légale qui pourrait entraîner l'invalidité de l'acte concerné".

3.L'Union européenne, ses partenaires commerciaux et l'OMC : peut-on justifier la préférence communautaire par l'exigence de réciprocité ou de lutte contre une concurrence "déloyale" ?

Si le principe de préférence communautaire n'est pas présent dans les traités constitutifs de l'Union européenne, force est de reconnaître qu'il dispose d'une certaine réalité puisqu'il existe un tarif extérieur commun pour les Etats membres, ainsi qu'un ensemble de dispositions non-tarifaires (subventions par exemple), notamment dans le secteur agricole. Dès lors, pourquoi ne pas imaginer de jouer de ces instruments pour sanctionner nos partenaires commerciaux si leur propre système de protection paraît excessif, s'ils semblent pratiquer du dumping ou s'ils ne respectent pas certaines règles de concurrence loyale comme des normes environnementales et sociales ? En fait, cette idée n'est séduisante qu'en apparence et ne résiste pas à un examen plus poussé.

Si l'objectif est la diminution de la protection commerciale de nos partenaires, alors un chantage à l'augmentation de nos propres instruments de protection commerciale peut s'avérer contreproductif en posant les bases d'une "guerre commerciale", c'est-à-dire en légitimant des mesures de rétorsion de la part de nos partenaires commerciaux. L'UE encourrait le risque d'être sanctionnée à l'OMC et le résultat serait à l'opposé de celui attendu puisqu'il inverserait la dynamique actuelle qui voit la diminution des barrières commerciales dans les pays clients de l'UE. Dans le cadre de l'OMC, l'UE doit donc continuer des négociations multilatérales qui visent le consentement d'efforts simultanés d'ouverture de l'ensemble des pays.

L'argument anti-dumping n'est pas plus convaincant. Renforcer le système anti-dumping existant ou menacer plus généralement un pays dont une entreprise est accusée de dumping d'un relèvement des barrières commerciales serait une réponse disproportionnée. Cet argument, comme celui du non-respect de normes environnementales et sociales, auxquelles les pays développés ont plus de facilité à se conformer, serait considéré par nos partenaires comme des prétextes à la protection des intérêts de certaines entreprises nationales. L'Union européenne se plaint régulièrement des mesures anti-dumping ou des réglementations techniques qui constituent un obstacle à ses exportations dans certains pays. Par exemple, en 2003, l'Union européenne avait porté devant l'OMC le sujet des mesures anti-dumpings indiennes concernant ses produits.

L'exigence de réciprocité et la lutte contre la "concurrence déloyale" n'a en fait pas d'avenir si elle reste fondée sur des mesures de rétorsion unilatérale. La seule solution est celle de la négociation dans le cadre multilatéral. Celle-ci doit viser l'abaissement des barrières tarifaires et non-tarifaires ainsi que l'adoption de règles communes pouvant faire l'objet de sanctions par une institution offrant une garantie d'impartialité. C'est précisément l'objet de l'OMC et de son organe de règlement des différends. C'est donc l'utilisation de ces instruments qu'il faut renforcer : le blocage actuel du cycle de Doha ne permet sans doute pas, pour l'instant, d'aller plus loin dans la libéralisation des échanges, mais l'OMC a le mérite de protéger ses membres contre toute tentation de retour en arrière, ce qui est loin d'être négligeable.

Les graphiques suivants présentent les principaux partenaires commerciaux de l'Union (graphique 5) et le niveau de leur protection douanière (graphiques 6 et 7). Les principaux partenaires commerciaux de l'UE (Etats-Unis, Chine, Russie, Japon) sont aussi ceux où les barrières douanières concernant les produits non agricoles sont les plus basses. Contrairement à certaines idées reçues, la Norvège (5e fournisseur de l'UE) applique des droits de douane en moyenne 3,8 fois supérieurs à la Chine pour les produits non agricoles. Par ailleurs, sur le plan agricole, l'UE applique des tarifs douaniers supérieurs aux Etats-Unis.







L'Union européenne n'est pas nécessairement bien placée pour s'ériger en juge de la "loyauté" commerciale de ses concurrents. Elle a fait, en 2006, l'objet de plaintes devant l'organe de règlement des différends de l'OMC, en nombre plus faible que les Etats-Unis, mais plus fort que la Chine qui n'a fait l'objet d'aucune plainte (graphique 8). Si l'Union européenne se juge lésée par une "préférence chinoise", elle devrait commencer par utiliser le dispositif existant pour en juger.



4.La solution n'est pas dans le protectionnisme, mais dans l'amélioration de la compétitivité de l'environnement économique européen et dans des initiatives multilatérales pour promouvoir le respect de règles communes en matière sociale environnementale et de propriété intellectuelle

Le protectionnisme, européen en l'espèce, est un moyen commode de rejeter la responsabilité sur d'autres et de ne pas s'intéresser aux causes endogènes du manque de compétitivité ou d'adaptation d'une économie. C'est aussi une erreur stratégique au sens où il affaiblit plus qu'il ne protège [3]. Pour conserver son leadership commercial, l'Union européenne doit se préoccuper de créer un environnement économique favorable à la compétitivité de ses entreprises et à la localisation de nouvelles activités sur son sol. L'Union doit donc travailler dans les directions suivantes :
- offrir des facteurs de production peu coûteux au regard de leur qualité et aisément mobilisables : financements, infrastructures de communication et de transport, infrastructures scientifiques et technologiques, matières premières et capital humain ;
- disposer d'un contexte institutionnel favorable à l'investissement, à la concurrence et à l'innovation ;
- améliorer les conditions de demande, qui sont affectées par le dynamisme du marché local l'évolution du taux de change et l'accès aux marchés internationaux ;
- favoriser l'émulation entre entreprises d'un même secteur et leur interaction avec les universités, les centres de recherche et les autorités de régulation [4].

Par ailleurs, l'Union européenne pourrait prendre des initiatives dans un cadre multilatéral pour promouvoir l'adoption de règles communes en matière sociale, environnementale et de protection de la propriété intellectuelle. Ceci devrait se faire dans le cadre d'organisations multilatérales dédiées, existantes (l'Organisation internationale du travail par exemple) ou à créer (l'organisation mondiale de l'environnement, un organisme chargé de la question des droits de propriété intellectuelle). Les règles ainsi adoptées pourraient faire l'objet de sanctions en cas de non-respect, mais elles ne seraient pas le fait de décisions unilatérales. Pour remplir cette mission, il serait, en effet, plus efficace de concevoir des organismes du même type que celui dont dispose l'OMC pour le règlement des différends. L'Union européenne a plus à gagner à suivre cette orientation qu'à céder aux sirènes du protectionnisme. Elle serait ainsi fidèle à ses principes fondateurs et aux fondements de sa diplomatie naissante.

Cette note a été préparée et rédigée par Jean-François Jamet, ancien élève de l'Ecole Normale Supérieure (Ulm) et de l'Université Harvard.


[1] Sur ce sujet, voir "La politique industrielle de l'Union européenne", Questions d'Europe, n.15, 16 janvier 2006.
[2] Arrêt de la Cour de Justice des communautés européennes (première chambre),10 mars 2005 : "Politique commerciale commune - Conserves de thon originaires de Thaïlande et des Philippines - Médiation au sein de l'OMC - Règlement (CE) n° 975/2003 - Contingent tarifaire", Espagne c/Conseil de l'Union européenne
[3] Pour une présentation et une critique détaillées des arguments protectionnistes, y compris les plus récents, voir Jagdish Bhagwati : Protectionism, MIT Press (1989) et Free Trade Today, Princeton University Press (2003)
[4] Voir à ce sujet "La compétitivité des entreprises européennes", Questions d'Europe : l'économie européenne en chiffres, n.60, 30 avril 2007.